韶关市国土资源局  莫新生

一、我市“空心村”的现状及形成的主要原因

（一）基本情况。

据初步调查，目前，我市共有空心村722个，占地面积11736.13亩，涉及房屋72744间，住户35534户，而“空心村”实际住户只有9151户，占原有住户的12.58%，大部分住户已从村中迁走，部分村庄已无一户居住。如乳城镇前进村溅庄小组，其中一居民点原有农户41户，已迁出38户。大桥镇柯树下村委会柯树下村原有农户约130户，已迁出127户。房屋结构大多是泥砖瓦房，大部分年久失修，有的已成为危房。村庄内交通不便，环境卫生条件差，人畜禽共居现象随处可见，生活垃圾无人清理，是农村“脏、乱、差”最严重的地方。

（二）形成的主要原因。

一是新居建好、旧房未拆。改革开放以来，农村经济迅速发展，农民生活水平不断提高，原有陈旧简陋、低矮拥挤的泥石砖木平房已不能满足村民对居住条件的需求，建新房成了近年来农村居民的头等大事。由于旧村庄普遍面积少，环境卫生条件差，交通不便，村民大多选择在旧村庄周围和道路两旁建新房，出现了“新屋不断村外建，老房破屋村内留”的“空心村”现象。因各地在农村住房的规划、建设、管理上仍不到位，新房建好后，旧宅基地没有及时收归集体，农户仍然占有和使用，年复一年，“空心村”面积不断扩大、数量不断增多。

二是村民迁出、旧房闲置。市场经济的发展，拓宽了农民生存和发展的空间，部分村民外出务工经商，经济条件改善后，在城市购置房产长期居住；还有部分农民子弟升学就业转为了城市居民，他们在生活条件改善后把家中的老人接也入城市居住，村中的房屋就长期闲置起来。

三是缺乏配套，留用旧房。村集体力量薄弱，对村庄宅基地的调整及房屋建设缺乏统一规划,乱搭建现象比较突出，新建的房屋功能分布不合理，没有用于农业生产的工具房、杂物房或圈养禽畜的场所。村民建新房后，仍然使用旧房和宅基地，修建牲畜圈和存放杂物，造成普遍的“一户多宅”现象。

四是占用耕地，违规建房。相当一部分农民土地观念淡薄，认为自己的责任田，自己负责税费，在田里盖个房子是自己的事，与别人不相干，责任田或自留地成了自己的宅基地，有的甚至互相调换责任田建新房，旧村庄里的老房子任其闲置、倒塌。加上目前对国土资源的共同监管责任尚未健全和有效落实，各级地方政府的监管措施和力度仍然不够，违规建房屡禁不止，“空心村”现象持续漫延。

五是“一户一宅”政策落实不到位。前几年，由各地政府主导的农村奔康房和新农村建设，片面强调建新房，对是否符合“一户农民只能拥有一块规定面积的宅基地”的政策把关不严，“一户一宅”或“一户多宅”的现象相当普遍。

二、我市“空心村”整治工作的基本情况

（一）主要形式和进展情况

我市旧村改造和“空心村”整治由于受经济发展水平等因素制约，一直处于滞后状态。目前，全市住上钢筋混凝土结构楼房或红砖瓦房的农户占农户总数的55%，仍有近半数农户住泥砖房，且大部分都比较陈旧、简陋。旧村改造和‘空心村”整治还处于摸索、自发的阶段。主要有四种形式：

一是农村奔康房建设。从95年开始，我市采取“政府引导，群众为主，政策推动，社会帮助”的办法，在全市农村持续推进“告别泥砖房，建造奔康楼”的农房改造工作。同时，结合农村“五改”（改厕、改水、改灶即推广使用沼气、改路、改“人畜混居”为人畜分居）和社会主义新农村建设，改造和新建了一批村庄，农村村貌有了一定的改善。

二是项目需要对其征地拆迁，异地安置建设新村。如旭日玩具城工程建设拆除上庙背村，碧桂园工程建设拆除良村坝厂村。村庄改造比较彻底，因征地拆迁费用纳入项目成本范畴，由用地项目业主进行统筹解决，容易解决资金问题。

三是受灾损毁房屋，异地择址重建。政府对受损房屋权益人有补偿，具有很强的政策性。如，2006年“7.15”特大洪灾，全市共建了120多个新村。

四是镇村小范围的试点改造。结合本地实际，调动村民整治旧村的积极性，通过政府引导和扶持、村民组织理事会、与国土部门签订建新房拆旧房协议书等方式整治旧村庄，取得了一定的成绩，为全市做出了榜样，提供了有益的经验。如始兴城南镇皇沙村张屋小组，该小组经济条件较好，规划好了新村建设点，对村庄实施整体搬迁，将腾出来的宅基地复垦为耕地。该村总人口164人，总户数39户，现已搬迁38户，尚有1户正在搬迁。已拆除28户，其余正在组织拆除，腾出宅基地27亩。此外，始兴县城南镇石桥头村、澄江镇善亨高浑头村、曲江区大塘镇汤溪毛屋村等村庄，在旧村改造方面也取得了较好的成绩。

（二）存在的主要问题

我市“空心村”整治虽然在有些镇村开展了试点，取得了一些成绩，但推进仍然十分缓慢，遇到的困难和问题仍然十分突出。

1、资金投入大。一是拆除和搬迁经费投入大。由于农村经济发展不平衡，仍居住在“空心村”的村民一般都是住房、经济双困户，需要较多资金解决这部分村民的拆除、搬迁费用。二是复垦复耕资金投入大。对搬迁后的宅基地进行复垦复耕，不仅工作难度大，也需要较大的资金投入。三是基础设施建设投入大。拆旧建新后，村庄的道路、下水道及文化等基础设施重建也需要较大投入。

2、工作难度大。由于受传统观念影响，继承祖业观念深厚，有相当部分的村民认为宅基地是“祖宗留下来的”动不得，再穷也不能拆祖房；有些是举家外迁，但是受“落叶归根”思想的影响，虽然房屋破了空了，但还是要保留，再加上一些风土习俗、家族势力等多方面因素，拆除旧房比较困难。

3、复垦难度大。旧宅基地的复垦成本高、难度大，加上部门协调不够，难以保证复垦土地的质量和使用效率。旧村址垦复为耕地因其产生的经济效益有限，难以吸纳社会资金来进行改造。

4、缺乏科学规划。没有建立村镇规划管理体系，建房基本无规划，也没有规划管理。大部分地方的农民建房选址随意性很大，一般都选在交通便利、有商业价值的地方，导致布局散乱、功能不全、设施缺少，有新房无新村。

三、加快推进“空心村”整治的必要性和可行性分析

“空心村”整治是社会主义新农村建设的重要组成部分，也是合理利用土地资源、保护耕地特别是基本农田的重要措施，具有十分重要的现实意义。

（一）必要性分析。

整治“空心村”具有现实性和紧迫性。一是“空心村”的大量存在导致了土地资源浪费，使本来就稀缺的土地资源变得更加缺少，严重影响了农业和农村经济的发展，影响了农民生活水平的提高，影响了社会主义新农村建设。二是“空心村”的大量存在增加了农村不安全、不卫生、不稳定因素。“空心村”长年无人管理、修缮，房屋安全没有保证，环境卫生、治安状况同样令人担忧。三是大量“空心村”存在严重影响了韶关的整体形象，农村面貌长期得不到真正的改善，村民爱家、爱乡，建设家乡的情感和信心受到影响，不利于调动和激发广大农民建设家乡，改善农村面貌的积极性。四是“空心村”现象的漫延也加剧了社会矛盾。按照“一户一宅”的规定，村民在旧村以外的地方建房，大多未取得合法手续，势必在土地执法中受到影响，在拆除违法违规建房中，村民的房屋被拆，损失巨大，甚至负债累累，执法人员也看在眼里，痛在心里，如果没有疏导措施，长期下去，因此产生的社会矛盾将更加尖锐。

整治“空心村”还具有社会效益。通过整治“空心村”，对农村宅基地进行重新规划布局，明晰土地权属，杜绝土地纠纷，可以从根本上为维护农村的稳定，消除隐患；可以改善村民的居住环境，使农村的生活环境和生活质量上一个新台阶；可以盘活土地，增加耕地面积，腾出土地，缓解建设用地指标紧张的局面；可以实现农村集体建设用地利用方式由粗放型向集约型的转变，利于坚守18亿亩耕地红线，促进农村经济社会的可持续发展。

（二）可行性分析。

一是农村经济发展，农民生活水平提高，使大量农民有改善居住条件的迫切需求，农民对新农村建设大多抱有期待，容易调动起村民自发行动起来改造旧村庄，建设新农村的积极性。二是国家对土地，特别是耕地的保护政策越来越严格，经过近几年的土地卫片执法，许多农村村民对违法违规占用土地建房的所付出的代价有了清醒的认识，大多不想冒险，如果在政府引导扶持，做好规划的基础上整治旧村庄，多数村民是能转变观念，愿意改造旧村庄，建设新村庄的。三是我省大力开展节约集约试点示范省工作，“三旧”（旧村庄、旧厂房、旧城镇）改造政策和城乡建设用地增减挂钩政策将陆续出台，省国土资源厅将我市列为“三旧”改造试点单位，这些，将为我市“空心村”改造带来政策方面的支持。四是我市始兴县、曲江区等地在整治“空心村”工作方面有了一些有益尝试，其中的做法和成功经验可供全市各地借鉴或推广。

四、对“空心村”整治的建议

1、科学规划。“空心村”整治改造要规划先行，体现因地制宜原则。一是编制“空心村”整治专项规划。以村委会为单位，在全市进行一次“空心村”情况的全面核查，摸清底数，建立台帐。要按照土地利用总体规划，制定乡村建设规划，同时编制我市农村“空心村”整治专项规划。二是乡村建设规划要体现可操作性。在折旧建新或整体搬迁的村庄整治规划中，既要延续村庄原有特色，保持整体景观和功能，更要注重保护耕地和集约节约用地。要坚持“一户一宅”的原则，严格限定每户宅基地的面积，合理规划村庄公共场所用地，保证村内主次干道及文化、体育等场所的用地。三是要把村庄的规划、建设、整治和复垦结合起来，确保新村庄不占用基本农田，村庄建设用地使用效率得到提高。

2、分类推进。要根据各村庄地理环境、经济水平、产业发展等情况制定整治方案，可先行试点，先易后难，分类推进。各县（市、区）可选择1—3个村作为先行试点，探索资金筹措、组织实施、项目管理等办法措施，为全面展开提供可借鉴的经验。在充分论证和先行试点的基础上，出台《韶关市农村“空心村”整治工作实施意见》及《韶关市农村“空心村”整治工作分解目标任务》，用8-10年时间完成“空心村”整治任务。各县（市、区）要对照分解目标任务，具体组织实施。市领导小组及办公室对规划执行与项目实施进行检查验收，跟踪指导

3、村民自愿。要正确引导村民自愿参与“空心村”整治工作，广泛宣传国土资源管理和集约节约用地的政策法规，充分调动村集体和广大村民整治村庄，建设家园的积极性，避免政府及有关部门大包大揽的做法，减少村民对政府及部门的过度依赖。要坚持以村民为主体的原则，通过政府引导和扶持，村民大会表决，使村民自愿成为“空心村”整治的主力军。要完善村民自治措施，充分发挥村民自治组织的作用，推广始兴县成立“空心村”整治工作村民理事会的做法，由理事会解决“空心村”治理中的疑难问题。

4、政策扶持。“空心村”整治情况复杂，涉及面广，需要政府各部门的关注和支持。要加大行政推动力,建立统一协调机制，及时提供政策和资金方面的支持，形成政府引导、上下联动、群众参与的局面。各级政府要依据有关政策，研究解决农村“空心村”整治工作的政策支持问题，保障整治工作卓有成效开展，特别是对旧宅基地复垦耕地后新增耕地面积的指标处理，要拿出可行办法。完善资金筹措办法，坚持政府主导、集体为主、谁开发谁受益的原则，建立土地开发整理专项资金、政府土地收益财政资金、集体投资资金、社会融资资金多元筹措渠道，对拆旧建新户予以扶持，确保整治工作的顺利实施。要完善整治复垦措施，统筹安排整治项目，与村镇建设规划衔接，打通整治项目区周围的主次干道，为项目整治工作创造条件。

5、行政推动。一是加强领导。市政府成立农村“空心村”整治工作领导小组，下设办公室，负责整治工作的组织领导；规划、国土、建设、林业、水利、财政、公安、司法、监察、信访等部门要积极配合整治工作。二是落实责任。要把整治工作列入年度工作考核目标，以考核推动工作的落实，严格执行奖惩制度，对整治工作进展快、成效好的县市区，给予一定的资金奖励和用地指标倾斜。三是严格执法。实施过程中要坚持依法整治，因势利导，防止简单化，严禁强迫群众拆迁。要加大执法监察力度，严格控制申请宅基地的条件和宅基地面积，规范宅基地标准与审批，签订和落实建新房拆旧房协议，坚决依法查处违法批、占宅基地、乱建的行为，同时，坚持动态巡查，巩固治理成果。